《深圳经济特区低空经济产业促进条例》解读

　　《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（以下简称《条例》）经深圳市第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2023年12月29日通过，自2024年2月1日起施行。现将有关情况解读如下。

　　一、立法的必要性

　　制定条例是贯彻落实党中央、国务院关于通用航空和低空经济发展决策部署的需要。2023年中央经济工作会议上，习近平总书记对发展新质生产力作出一系列部署，强调要打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业，开辟量子、生命科学等未来产业新赛道。近年来，国家颁布了一系列支持发展低空经济产业的政策措施。2016年5月，国务院办公厅印发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，对通用航空业与经济融合发展作出了总体谋划和系统部署。2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，提出“发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济”。2022年1月，国家发改委、商务部《关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区放宽市场准入若干特别措施的意见》明确提出一系列放宽市场准入的特别措施，针对低空经济发展，提出构建海陆空全空间无人系统准入标准和开放应用平台，全方位支持深圳率先在搭建底层数据体系、探索智能网联无人系统产业化应用、开展多场景运行试点等方面先行先试。2022年8月，深圳继成为国家通用航空产业综合示范区、全国通用航空分类管理改革试点之后，再次被确定为民用无人驾驶航空试验区，目标定位城市场景和综合应用拓展的试验和探索。为了贯彻落实党中央、国务院关于发展低空经济的决策部署，落实落细国家赋予深圳低空经济领域的改革任务，深圳有必要在低空经济产业立法上先行先试。

　　制定条例是保障深圳低空经济产业健康发展的需要。市委市政府高度重视低空经济发展，市委七届六次全会明确提出“建设低空经济中心，培育发展低空制造、低空保障、低空飞行及综合服务等新增长点，建设深圳通用航空产业综合示范区，积极打造一批服务于全国全球低空经济发展的领军企业”。2023年11月20日，市委召开专题会议研究部署深圳市低空经济发展工作，会议指出要积极抢抓当前低空经济产业密集创新和高速发展的战略机遇期、黄金窗口期，发挥先发优势、抢占发展先机，扎实做好低空经济发展这篇大文章，加快形成新质生产力，不断塑造发展新动能新优势。目前深圳已经具备较好的低空经济产业基础，拥有多家低空经济头部企业，形成了相对完整的产业生态链，尤其在无人机生产制造和应用领域取得一系列发展成效。2022年深圳无人机产值近750亿元，占全国七成，其中消费级无人机更占据全球70%的市场份额。低空飞行规模方面也保持快速增长，2022年深圳传统通用航空总飞行量约1.8万小时，无人机（含消费级无人机）飞行超过380万架次。低空经济创新发展在促进经济社会发展、民生保障等方面作用日益凸显。因此，制定低空经济产业促进条例，对于保障深圳低空经济产业健康发展，打造未来经济发展重要增长极，推动深圳经济社会高质量发展，具有十分重要的意义。

　　制定条例是破解深圳低空经济产业发展痛点难点问题的需要。近年来，深圳大力推动低空经济产业发展，产业规模效应逐渐显现，但是在促进产业高质量发展上，还存在深层次问题和体制机制障碍，如缺少高层次的统筹协调领导机制以及高效便捷的管理服务机制，低空经济产业发展面临着政府部门职责不清、飞行服务保障能力不足、基础设施建设滞后、应用场景不够丰富、安全监管体系不健全等方面的问题。由于低空经济涉及的空域管理、航空器准入、飞行管制、安全管理等均涉及国家事权，深圳市仅可以在地方事权范围内有限参与，要切实解决低空经济产业发展面临的问题，一方面需要获得国家有关部门的授权支持，另一方面也有必要通过经济特区立法，在地方权限范围内明确低空经济产业发展协调机制和低空飞行协同管理机制，对低空飞行基础设施建设、低空空域协同管理、低空飞行服务、产业支持、技术创新、安全管理等方面予以规范，为低空经济产业健康有序发展提供法治保障。

　　二、主要内容和制度创新

　　《条例》遵循《中华人民共和国民用航空法》《通用航空飞行管制条例》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等法律、行政法规和国家有关低空经济的政策措施，结合深圳低空经济产业发展的实际需求，作出一系列制度设计，为促进深圳市低空经济产业高质量发展提供法治保障。《条例》设九章，共六十一条，包括总则、基础设施、飞行服务、产业应用、产业支持、技术创新、安全管理、法律责任和附则，主要内容如下：

　　（一）建立产业发展协调工作机制

　　促进低空经济产业发展，一方面需要市政府建立低空经济产业发展协调机制，明确各部门职责分工，加强产业政策支持和引导，推动产业健康有序发展；另一方面需要军地民三方共同建立低空飞行协同管理机制，优化低空飞行活动管理服务，提高飞行管理服务效能。因此《条例》从上述两个方面对促进低空经济产业发展的机制作出规定：一是要求市政府建立低空经济产业发展协调机制，明确低空经济产业发展工作的职责分工，规定由市工业和信息化部门会同市交通运输部门承担低空经济产业发展协调机制运行的日常工作，建立职能清晰、高效便捷、协同配合、适应发展的低空经济产业促进工作体系。二是要求市政府与空中交通管理机构、民用航空管理部门建立低空飞行协同管理机制，协调解决本市低空飞行领域的空域划设、飞行活动监管等重大问题，建立低空飞行服务平台，健全低空飞行服务保障体系，并明确由市交通运输部门承担低空飞行协同管理机制运行的日常工作，协同有关部门推进低空空域管理、基础设施建设、飞行规则制定、飞行服务保障等工作。

　　（二）统筹基础设施建设和运营管理

　　低空飞行基础设施是低空经济发展的重要基础支撑，由于各类低空飞行基础设施建设成本较高，且需要取得多部门的审批或支持，为高效推进低空飞行基础设施建设，《条例》作出以下规定：一是明确由市政府统筹本市低空飞行基础设施的规划、建设和运营管理，同时支持社会资本依法参与低空飞行基础设施建设与运营，鼓励社会资本建设的低空飞行基础设施向社会开放共享。二是做好低空基础设施建设规划，明确编制低空飞行基础设施建设规划应当坚持绿色发展、节约集约原则，做好与其他基础设施建设规划的协调与衔接。三是统筹推进各类基础设施建设，规定低空飞行物理基础设施的规划、建设与运营管理，应当综合考虑各方面因素；市政府相关部门应当协同空中交通管理机构、民用航空管理部门，推进低空飞行通信、导航、监视、气象监测等基础设施的规划、建设与运营工作；市政府组织建设低空飞行数字化管理服务系统，并与空中交通管理机构、民用航空管理部门的平台系统进行对接。

　　（三）建设低空飞行服务平台

　　为了提升对低空飞行活动的管理服务效能，《条例》在低空空域划设及资源统筹使用、低空飞行服务管理、低空飞行活动申请等方面作出规定：一是明确市政府根据低空经济产业发展需求组织编制低空空域规划，按照国家有关规定履行审批手续和公布低空空域划设信息；明确市交通运输部门负责统筹本市范围内的低空空域资源使用需求，协同空中交通管理机构制定低空空域使用方案。二是明确市政府组织建设低空飞行服务平台，在低空飞行协同管理机制的统筹下，依托低空飞行数字化管理服务系统，为开展低空飞行活动的单位或者个人提供飞行申报、飞行情报、飞行告警、信息发布等低空飞行服务和协同运行服务。三是依据《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》有关规定，明确单位和个人开展低空飞行活动，依法需要提出低空飞行活动申请的，按照规定向有权机构提出；在固定空域内实施常态化飞行活动的，可以提出长期飞行活动申请；执行应急救援、抢险救灾、医疗救护、警务活动等紧急、特殊通用航空任务的飞行计划的，按照国家有关规定进行即时申报。

　　（四）拓展产业应用领域

　　为了拓展低空飞行应用场景，提升低空飞行规模效应，《条例》从以下方面作出规定：一是明确市、区政府及其相关部门加强低空飞行在城市管理领域的应用，并鼓励社会组织、企业和个人在保障安全的前提下，探索低空飞行在各领域的应用。二是应急救援方面，推进低空飞行快速应急救援体系建设，加强低空飞行在应急处置、医疗救护、消防救援等领域的应用。三是城市管理服务方面，推动低空飞行在国土资源勘查、工程测绘、农林植保、环境监测、警务活动、交通疏导、气象监测等方面的应用。四是交通运输方面，推动开通市内、城际、跨境等低空客货航线，支持探索在机场、铁路枢纽、港口枢纽、核心商务区等开展低空飞行联程接驳应用。五是物流配送方面，加强无人驾驶航空器在快递、即时配送等物流配送服务领域的应用。六是文体旅游方面，推动低空文化园区、低空消费小镇、低空飞行营地等建设，鼓励开展低空运动、低空旅游等活动。

　　（五）加强产业支持与技术创新

　　为了进一步支持低空经济产业发展和创新，《条例》作出以下规定：一是市、区政府及相关部门根据低空经济产业发展特点和需要，提供相关支持和服务，促进产业发展升级；结合各区产业发展特点、资源禀赋条件等，推动建设低空经济特色产业集聚区，提升产业规模效益。二是发挥财政性资金的引导作用，带动社会资本参与低空经济产业投资；完善投融资服务体系，鼓励金融机构加大对低空经济产业的支持力度，鼓励保险机构开发与低空经济产业发展相适应的保险产品。三是争取国家有关部门在本市设立无人驾驶航空器综合应用测试基地和适航审定类研究机构，为低空飞行提供相关服务。四是加大低空经济产业领域技术创新支持和知识产权保护力度，围绕核心零部件和核心技术领域开展技术攻关，促进关键共性技术研发、系统集成和工程化应用。五是深化低空经济领域的国际合作，支持低空经济领域相关标准体系和试验验证平台的建设和发展。

　　（六）强化安全监督管理

　　为了健全低空飞行风险防范机制，保障低空经济产业安全发展，《条例》从规范行业管理、强化运营安全、加强协同监管等方面作出规定：一是规定从事低空飞行活动，应当遵守国家空域管理、飞行管理等相关法律、行政法规和空中交通管理机构、民用航空管理部门、市政府的相关规定，依法取得相关资质、符合相关管理要求。二是从事低空飞行及相关活动的单位和个人，应当依法采取措施防止数据的泄露、丢失、损毁或者被窃取、篡改；禁止非法收集、处理、利用个人隐私数据和采集涉及国家安全的数据，在发生或者可能发生数据泄露、丢失和损毁的情况时，应当立即采取补救措施并向相关部门报告。三是明确市政府及其相关部门协同空中交通管理机构、民用航空管理部门建立低空飞行联合监管制度，以及空中交通管理机构、民用航空管理部门和公安机关采取紧急处置措施的方式。四是规定开展低空飞行活动，应当依照有关法律、行政法规的规定投保责任保险。五是明确任何单位或者个人不得非法拥有、使用航空器反制设备。